Избранные статьи : В.А.ЛАПИН2000 г. Т.2 вып. 1 личность культура общество

ЖУРНАЛ "ЛИЧНОСТЬ. КУЛЬТУРА. ОБЩЕСТВО"

Избранные статьи : 2000 г. Т.2 вып. 1

Избранные статьи.
* Настоящая статья подготовлена специально для научно-практического журнала “Личность. Культура. Общество” (с учетом междисциплинарного характера этого издания). Тема статьи и ее название предложены главным редактором журнала Ю.М.Резником.

Вернуться назад

В.А.Лапин

Природа муниципальной власти и МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ^*

Постановка проблемы

Словосочетания “муниципальная власть” и “муниципальное управление” вошли в современный политический лексикон совсем недавно. Термин “муниципальный” происходит от латинского слова “municipium” (муниципий, муниципия), что означает город с правом самоуправления в древнеримском государстве. Исходное значение латинского слова “municipium” в русском переводе звучит как “берущий на себя бремя” (“munis” – тяжесть, бремя; “cihio” – беру, принимаю).

Определения понятий “муниципальная власть” и “муниципальное управление” в современных словарях обнаружить не удалось, трактовку этих понятий не дают даже специализированные словари.

В современном общественном сознании понятия “муниципальная власть” и “муниципальное управление” ассоциируются с определенным правовым институтом – институтом местного самоуправления. Термин “местное самоуправление” вошел в правовой оборот с принятием в 1993 году Конституции России.

С этого времени можно считать, что началось беспрецедентное по своей глубине мирное реформирование государственного устройства (по существу, началось формирование нового государственного строя). На территории сверхцентрализованного государственного образования, каким была РСФСР, начинают формироваться качественно новые государственные институты – федерализм, местное самоуправление; новые виды собственности – муниципальная и частная. Одновременно продолжается процесс оформления России как суверенного государства на основе бывшей РСФСР.

Местное самоуправление (в понимании классиков российской муниципальной научной школы) на территории РСФСР осуществлялось до 1927 года в рамках Новой экономической политики (нэп), а затем было свернуто, а органы местного самоуправления постепенно заменены на органы государственной власти (местные подразделения органов государственной власти).

Таким образом, период нэпа стал последним периодом местного самоуправления в советской истории, т.е. к началу конституционной реформы 1993 года в России практически были утрачены знания и опыт в сфере местного самоуправления.

Конституция России 1993 года установила местное самоуправления, признав его институтом власти. То, что местное самоуправление признано институтом власти, следует, в частности, из статьи 3 Основного закона, где установлено, что “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления”.

Процесс становления и развития местного самоуправления в современной России “спровоцировал” достаточно острую дискуссию о месте и роли местного самоуправления в российском обществе и государственном устройстве России. Дискуссия развернулась сразу после принятия Конституции. Одним из ее проявлений стало практически одновременное внесение в Государственную Думу трех проектов Федеральных законов (под общим названием): “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Проекты символизировали наличие в российском обществе трех точек зрения в отношении местного самоуправления и методов его становления.

В первом (по порядку внесения в Государственную Думу) законопроекте местное самоуправление признавалось как относительно независимый институт власти. Во втором – местное самоуправление представляло собой переходную (эклектичную) модель, сохранявшую многие традиции советской системы местных органов государственной власти. В третьем – местному самоуправлению отводилась роль общественной организации.

Дискуссия вокруг местного самоуправления разгорелась с новой силой после принятия в 1995 году Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Закон представлял собой компромиссный вариант (включавшей положения первого и второго вариантов законопроектов).

Питательной средой для нового витка дискуссии стали противоречия в законодательстве и конфликты между уровнями власти, проявившиеся в процессе проведения конституционной реформы, многие из которых были спровоцированы грубыми ошибками и непоследовательностью самих реформаторов. Очевидно, что одним из источников ошибок (наряду с личными амбициями и пристрастиями политиков) является недостаточное понимание природы местного самоуправления.

Настоящая статья представляет одну из точек зрения в отношении природы местного самоуправления, природы местной (муниципальной) власти и муниципального управления, а также роли местного самоуправления в государственном устройстве. Статья носит постановочный характер и может рассматриваться как приглашение к обсуждению вопросов, связанных с развитием общества и государства в рамках междисциплинарного подхода, предложенного научно-практическим журналом “Личность. Культура. Общество”.

Природа местного самоуправления

Возможности правового подхода

Феномен местного самоуправления проявлен и осознан в современной российской действительности в основном в качестве правового и политического институтов. В качестве политического института местное самоуправление признается как субъект властных отношений в системе властных отношений в государстве.

Местному самоуправлению в современной России формально предоставлен очень высокий политический статус: Конституцией России местное самоуправление отнесено к основам конституционного строя. Это, в частности, означает, что призывы к ликвидации местного самоуправления необходимо рассматривать как попытки, направленные на коренное изменение конституционного строя России.

Прямое определение местного самоуправления дано в Федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, в соответствии с которым местное самоуправление – это “… признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций…”.

В современной научной литературе местное самоуправление рассматривается преимущественно как правовой институт и существенно меньше обсуждаются иные подходы к анализу природы местного самоуправления.

Здесь уместно отметить, что местное самоуправление в отношении государства на практике проявляется не только как институт власти. Например, в современной практике местное самоуправление проявляет себя в качестве:

уровня управления (в системе управления социально-экономическим развитием страны);

системы управления социально-экономическим развитием территории муниципального образования;

института гражданского общества;

механизма согласования интересов общества и государства и др.

Однако указанные качества местного самоуправления напрямую не следуют из текста Конституции России, они представляют собой проявления сложной природы местного самоуправления. Раскрыть природу местного самоуправления, оставаясь в рамках правового подхода, не представляется возможным. Попробуем обосновать это утверждение.

Суть любого законодательного (правового) акта сводится к установлению прямых или косвенных отношений между рассматриваемым явлением (объектом законодательного регулирования) и основными объектами правового регулирования: личность, общество и государство. Закрепление общественных связей в правовых нормах осуществляется на основе знаний о природе явления, а в случае, когда необходимые знания отсутствуют или в обществе существуют противоречивые представления о предмете регулирования или наличествует субъективный интерес, то включается машина голосования и соответствующая норма устанавливается субъективной волей большинства.

В этом и состоит основное принципиальное отличие правовых законов от законов природы. Законы природы не принимаются голосованием. Знакомые каждому школьнику законы динамики Ньютона установлены, как известно, в результате опытной проверки многочисленных гипотез и предположений, из которых выдержали проверку лишь немногие, например, гипотеза об однородности и изотропности пространства и времени, допущение о материальной точке и силе, являющейся причиной ее движения.

Очевидно, что социум (как неотъемлемая часть материи) имеет свои (объективные) законы развития. Однако процесс познания объективных закономерностей развития живой материи не достиг еще той стадии, когда становится возможным использование знаний для решения практических задач социального развития. О справедливости этого утверждения, красноречиво свидетельствует современное состояние России. На наличие этого факта также указывают многие современные обществоведы и ученые из других областей научного знания.

Таким образом, вопрос о том, насколько сегодня система российского права отражает реальную действительность, остается открытым. Знаний, позволяющих доказать или опровергнуть соответствие того или иного правого закона реальной действительности, в настоящее время недостаточно. Недостаток знаний сегодня компенсируется “машиной” голосования. Поэтому раскрытие природы местного самоуправления только на основе анализа существующего законодательства бесперспективно.

Более того, при анализе законодательства (с учетом реалий практики правоприменения) очень вероятен вывод о том, что без местного самоуправления вполне можно обойтись. Действительно, ниоткуда не следует, что положение Конституции об отнесении местного самоуправления к основам конституционного строя России является отражением объективной реальности.

Отсутствие каких-либо доказательств (кроме ссылок на опыт зарубежных стран) объективной необходимости местного самоуправления для безопасности и устойчивого развития государства позволяет предположить, что местное самоуправление является порождением субъективной воли, и на этом основании требовать упразднения института местного самоуправления. Именно эти обстоятельства способствуют поддержке и распространению точки зрения, что местное самоуправление – это лишь необходимая дань демократии и что введение в России местного самоуправления можно отложить до лучших времен (хотя бы до решения экономических проблем).

Возможности междисциплинарного подхода

Представляется, что наиболее полное раскрытие природы местного самоуправления возможно только с применением междисциплинарного подхода, например, рассматривая местное самоуправление в рамках эволюционного процесса развития природы и общества как целостного организма. При таком подходе местное самоуправление необходимо рассматривать как социальный институт, возникший в результате эволюции человечества. С этой точки зрения местное самоуправление – это уже не только порождение субъективной воли большинства, но и проявление объективных (закономерных) явлений социального развития, с которыми невозможно не считаться.

Если последнее утверждение справедливо (а ниже будет показано, что это так), то местное самоуправление является необходимым элементом современного государства, обеспечивающим его устойчивое развитие. Иначе говоря, любая попытка по упразднению местного самоуправления должна рассматриваться как субъективное стремление ввергнуть страну в очередной социальный эксперимент с неизбежно негативными последствиями. Россияне не раз испытали и продолжают испытывать последствия игнорирования объективных законов социального развития.

Самоорганизация природы и общества

Как известно, многие объекты живой природы, а также динамические системы неживой природы, проявляют свойство самоорганизации. Самоорганизация является следствием самодвижения материи. Таким образом, самоорганизация является синонимом развития. Это свойство материи еще недостаточно познано для того, чтобы использоваться в практических целях. Тем не менее первые важные открытия в этой области уже сделаны.

Социум как часть живой природы также обладает свойством самоорганизации, т.е. самоорганизация социума – это объективное проявление свойств живой природы. Самоорганизация социума в процессе эволюции проявлялась в различных формах: родо-племенные и территориальные общины, общественные организации, мафиозные структуры, государственные образования и др. Сочетания этих форм порождало и порождает социальные (общественные) системы очень высокой степени сложности (империи, надгосударственные образования и др.).

С этой точки зрения, современные социальные структуры (сельские общины, население городов, народы, государства и др.) также являются результатом длительной социальной эволюции человека.

Обратная сторона процесса самоорганизации – процесс разрушения, который также является следствием самодвижения материи. В отношении социальных систем это означает, что любая социальная система имеет определенный жизненный цикл. Следовательно, одними из важных характеристик социальной системы являются: продолжительность ее жизненного цикла (с неизменным качеством), ее устойчивость по отношению к негативным влияниям внутренних и внешних факторов, а также способность преодолевать кризисы.

Развивающиеся социальные системы в ходе своей эволюции проходят через многочисленные кризисы, в результате которых система либо разрушается, либо выходит на качественно новый уровень развития.

Таким образом, кризис – это, в определенном смысле, явление положительное, если вслед за ним система выходит на новый цикл развития. То есть кризисы представляют собой своеобразные вехи, отделяющие циклы развития.

Однако социальная система может подвергнуться кризису не в результате самодвижения (своей естественной эволюции), а в результате воздействия внешних факторов. Сопротивление внешним факторам также является одним из качеств социальной системы, характеризующих ее устойчивость.

На этом основании можно говорить о двух типах кризисов социальных систем: кризисах, наступающих в результате естественной эволюции самой системы (определяющими являются преимущественно внутренние факторы), и кризисах, наступающих в результате внешних дестабилизирующих воздействий (когда внешние факторы являются определяющими). В практике, как правило, реализуются смешанные “сценарии” развития, когда в той или иной мере присутствуют и внутренние и внешние факторы.

Очевидно, что любая социальная система стремится продлить свой “жизненный” цикл (период между кризисами). Однако распад социальных систем – явление неизбежное (объективное).

В рамках этого подхода встает вопрос о “жизненном” цикле социальной системы и об ее относительной устойчивости в пределах текущего цикла развития, а также о возможности “плавного” перехода в новое качественное состояние на новом цикле развития системы. В этом суть ключевой проблемы – проблемы устойчивости систем и их жизненного цикла как объективных проявлений самодвижения материи.

В свете системного подхода образование местных сообществ и связанный с этим явлением процесс становления и развития института местного самоуправления необходимо рассматривать как закономерный (объективный) процесс, присущий социальным системам.

Такой подход дает возможность раскрыть природу местного самоуправления и убедительно доказать (ниже это будет сделано), что становление и развитие этого института власти имеет чрезвычайно важное практическое значение для устойчивости государственных образований: местное самоуправление является эффективным стабилизирующим механизмом в процессе развития социальных систем.

Назовем представленный подход для краткости “теорией самоорганизации” или “теорией самоорганизации социальных систем”.

С точки зрения теории самоорганизации социальных систем достаточно отчетливо видятся цели и задачи развития России, причины краха СССР, ошибки и просчеты современных реформаторов и другие явления прошлого и современности.

Рассмотрим некоторые из этих и других явлений более подробно с целью раскрытия на конкретных примерах сложной природы муниципальной власти и управления.

Субъект местного самоуправления

Одной из форм самоорганизации социальных систем являются территориальные самоуправляющиеся сообщества. Эти социальные системы представляют собой наименьшие социальные единицы территориального типа. Субъектом самоуправления таких систем, если иметь ввиду теорию самоорганизации, очевидно, являются местные сообщества.

Таким образом, рассмотрение местного самоуправления с точки зрения теории самоорганизации отчетливо обнаруживает существенный пробел в современном законодательстве – отсутствие понятия субъекта местного самоуправления – местного сообщества.

В новейшей истории России это понятие впервые встречается в так называемом “президентском варианте” проекта федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” – одном из трех проектов, внесенных в 1995 году в Государственную Думу. Однако в силу ряда причин этот термин не закрепился в современном федеральном законодательстве.

Действующий Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” опирается на систему понятий, в которой одно из центральных мест отводится понятию “муниципальное образование”. Этот термин впервые введен в правовой оборот Гражданским кодексом Российской Федерации (1994 год).

Сегодня многие эксперты признают, что отказ от термина, однозначно устанавливающего субъект местного самоуправления, был грубой ошибкой законодателя.

В настоящем работе под термином “местное сообщество” будем понимать сообщество людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими интересами в решении вопросов жизнедеятельности посредством использования и развития местных материальных и социальных ресурсов на принципах самоуправления. В приведенном определении отражена в большей степени социальная природа местного самоуправления. Такая трактовка понятия местного сообщества позволяет выйти за рамки правового подхода, что обеспечивает большие возможности для раскрытия природы местного самоуправления.

Из приведенного определения, в частности, следует, что в современной России, строго говоря, нет местных сообществ, а есть лишь некоторые предпосылки для их формирования. Основой местных сообществ, конечно, должны стать жители, проживающие в муниципальных образованиях. Избрание органов местного самоуправления не является достаточным условием осуществления местного самоуправления. Необходимо, чтобы население осознало свои местные (корпоративные) интересы, т.е. достигло определенной степени социальной зрелости, определяемой как местное сообщество.

Таким образом, местное сообщество – это определенная ступень социального развития населения муниципального образования.

Формирование местного сообщества – процесс достаточно длительный. Возможно, только после смены нескольких поколений жителей можно будет ожидать появления в России первых местных сообществ. Формирование полноценных (реальных) местных сообществ связано с преодолением многих негативных последствий предшествующего периода централизованного руководства страной.

Вот почему задача ускорения социального развития населения муниципальных образований должна, по-видимому, стать одной из актуальных научных и практических задач.

Местное самоуправление и государство, их взаимодействие

Очевидно, что местные сообщества и государство в процессе жизнедеятельности вступают во взаимодействие. В большинстве индустриально развитых странах мира государство вступает во взаимодействие посредством органов государственной власти, а местные сообщества (со своей стороны) – посредством органов самоуправления. Разумеется, сразу встает вопрос о характере этих отношений.

Местное сообщество в отношении к государству в свете теории самоорганизации представляется в роли защитника корпоративных интересов. Для обеспечения эффективной защиты этих интересов необходимо, чтобы отношения между местным сообществом и государством строились на основе принципов партнерства. Поэтому наличие в действующей Конституции России 12-ой статьи, устанавливающей отсутствие непосредственной (административной) связи между органами местного самоуправления и органами государственной власти, отвечает объективной реальности и способствует развитию местного самоуправления.

С этой точки зрения местное самоуправления играет роль механизма согласования интересов местных сообществ и государства.

Справедливость последнего утверждения косвенно подтверждает богатый зарубежный опыт. Институт местного самоуправления в большинстве европейских стран во второй половине XX века стал ведущим социальным и политическим институтом. Сегодня его главная роль в государстве заключается в том, что институт местного самоуправления, являясь по существу основным (очень эффективным) механизмом взаимодействия между местным сообществом и государством, обеспечивает согласование интересов ОБЩЕСТВА (в лице местных сообществ) и ГОСУДАРСТВА.

Следовательно, местное сообщество представляет собой социальный механизм, структуру, посредством которой осуществляется взаимодействие общества и государства. В этом отношении местное сообщество необходимо рассматривать как наиважнейший элемент гражданского общества.

С другой стороны, органы местного самоуправления осуществляют роль “проводника” интересов государства по отношению к населению. Это не противоречит природе муниципальной власти, так как местные сообщества объективно заинтересованы в укреплении государства и в устойчивости его развития. В действительности получила достаточно широкое распространение практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это означает, что государство “доверяет” местному сообществу решать вопросы государственного значения.

Из сказанного следует, что местное сообщество, может проявлять как свойства (признаки), присущие государству, так и свойства (признаки) присущие обществу. Таким образом, управление местным сообществом или, более точно, “местное самоуправление” носит общественно-государственный характер. Словом, в зависимости от целей “местное самоуправление” может материализоваться либо в виде сочетания этих двух ипостасей (“государственной” и “общественной”), либо в виде крайних вариантов, т.е. только в виде общественного или государственного институтов. Реализация крайних вариантов с точки зрения теории самоорганизации значительно сужает диапазон возможностей и социально-экономическую эффективность местной власти.

Итак, одной из особенностей местного самоуправления является органическое сочетание государственных и общественных начал.

Местное самоуправление и государство (история образования и развития)

В свете теории самоорганизации совершенно по-иному видится история государств, процесс их образования и развития.

Выше было показано, что современная сложная структура государства и соответствующая этой структуре система управления как проявление свойства социальной самоорганизации сформировались в результате длительного исторического процесса эволюции простейших форм территориального социума.

В современной литературе не принято первые примитивные сообщества ставить в один ряд с современными местными сообществами. Однако ранее данное выше определение местного сообщества позволяет считать первые догосударственные социальные образования прообразом современных муниципальных образований. Их объединяет общая природа: они являются формами проявления основного свойства социальных систем – способности к самоорганизации.

Принято считать, что первые примитивные формы местных сообществ как формы самоорганизации территориальных социумов возникли задолго до появления первых государств – в начале социальной эволюции (в период первобытно-общинного строя).

На территории современной России имеется богатый опыт самоуправления, насчитывающий не менее полутора тысячелетий. Достаточно сослаться на свидетельство византийского историка VII в. Прокопия, наблюдавшего жизнь современных ему славян. Он писал, что славяне “не управляются одним лицом, но издавна живут при народоправлении”.

Образование российской государственности связано с развитием местного самоуправления, т.е. первые государственные образования славян на Восточно-Европейской равнине возникли на основе объединения самоуправляемых сообществ. Об этом, в частности, свидетельствуют некоторые летописи, которые позволяют сделать вывод о том, что “…вече возникло задолго до появления на Руси князей и продолжало существовать при них”.

Вопрос об отношении местных сообществ и государства и формах их взаимодействия стал актуальным с появлением первых государств. Следует отметить, что многие государства образовались путем интеграционных процессов (объединения местных сообществ), а также вследствие усложнения социальных отношений внутри них.

С появлением государства роль местных сообществ в социальной системе стала резко меняться. Если до появления государства все функции жизнедеятельности социума обеспечивались внутренними возможностями местных сообществ, то с его образованием функции местных сообществ (или их часть) были взяты государством. При этом местное сообщество, являясь частью общества (социальной системы) и являясь носителем его интересов, при взаимодействии с государством отчасти представляет эти интересы, т.е. интересы общества в целом.

Основным содержанием исторического процесса становления и развития местных сообществ стал поиск устойчивого равновесия между местным сообществом и государством.

Как показывает исторический опыт, значительное большинство государств (в лице органов государственной власти) имеют устойчивую тенденцию к подавлению (ограничению) самостоятельности местных сообществ, снижая тем самым их интерес к совместным действиям по обустройству территории. По существу это означает, что “местное сообщество” перестает быть таковым, так как лишается самого важного признака – наличия интереса к осуществлению совместных действий в отношении обеспечения жизнедеятельности. В конечном счете местные сообщества превращаются в сообщество с размытыми границами (в часть населения страны), по существу не имеющего собственных (осознанных) коллективных интересов по обеспечению жизнедеятельности, а, значит, не имеющих мотивации к взаимодействию и сотрудничеству по этому поводу.

Исторический опыт также свидетельствует, что процесс развития, при котором государство последовательно подавляет самостоятельность местных сообществ, неизбежно заканчивается социальной революцией и сменой государственного строя. И чем жестче режим накануне, тем больше свобод получают граждане и местные сообщества в результате этой революции. Первоначальная причина – отсутствие в необходимом объеме гражданских свобод и исключительных полномочий у местных сообществ создает предпосылки для зарождения и развития государственного кризиса.

Таким образом, государственная политика в отношении местного самоуправления представляет собой на практике постоянную смену относительной свободы и ограничений. Яркие примеры этого процесса смены приоритетов дает российская история. Приведем некоторые факты из истории городского самоуправления:

Петр I вводит городское самоуправление (в рамках городской реформы 1699 г. в Москве создан орган местного самоуправления – Бурмистерская палата), но император не доверяет местным органам и в конце периода своего правления значительно сужает их полномочия;

Екатерина II расширяет права городов в части самоуправления, посредством издания “Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи” (1785 г.);

Павел I отменил многие указы Екатерины II, в том числе упразднена “Жалованная грамота …”;

Александр I восстановил в силе “Городовое положение” (1785 г.).

Указанные факты свидетельствуют о постоянной смене приоритетов в государственной политике в отношении местного самоуправления. Такие же смены приоритетов можно наблюдать и на многочисленных примерах новейшей истории России. Однако остается открытым вопрос, отражает ли эта политика (политика смены приоритетов) объективные закономерности исторического процесса социального развития или она продиктована преимущественно субъективными факторами.

Ответ на поставленный вопрос попытаемся дать в следующем разделе.

Местные сообщества и кризисы государственности

Рассмотрим кризисы государственности с точки зрения системного подхода.

Природа системных кризисов различна: одни являются следствием эволюции системы и в этом процессе кризисы необходимо рассматривать как предвестников перехода системы в новое качество, другие – следствием воздействия внутренних и внешних негативных факторов, направленных на сужение пространства устойчивого существования системы или степеней ее свободы, что приводит к необходимости обновления системы. Если выход на новое качество развития в силу каких-либо причин невозможен, то система разрушается полностью. Эти общие закономерности жизненного цикла систем относятся и к государству.

Одной из особенностей кризисных явлений в государственных образованиях является их слабое внешнее проявление, т.е. от момента принятие “неправильных” государственных решений до реального проявления кризиса может пройти значительное время.

В этих условиях затруднено установление реальных причинно-следственных связей. Иногда столетия проходят прежде, чем кризис, спровоцированный определенным фактором, заявит о себе.

Например, до настоящего времени идут споры о реальных последствиях деятельности Петра I. В частности, по мнению А.Казинцева, современные российские проблемы берут свое начало со времен правления Петра I, который, как известно, отличался насаждением централизованного управления и абсолютной власти (особенно в конце своего правления).

Более вероятным представляется, что государственный кризис провоцируется несколькими факторами, среди которых есть определяющие и второстепенные.

Одним из таких определяющих, по нашему мнению, факторов является фактор, связанный с нарушением баланса интересов между государством и местным сообществом.

Природа такого рода кризиса легко объяснима. Определяющим параметром кризиса в этом случае является критический объем полномочий (минимальный и максимальный), который местное сообщество готово реализовать добровольно в инициативном порядке, действуя в собственных интересах.

Современные местные сообщества в состоянии реализовать вполне определенный объем полномочий – объем, обеспеченный ресурсами (материальными и социальными). В случае превышения этого объема полномочий часть общественно необходимых дел в государстве просто не будет выполняться, т.е. государство в целом не обеспечивает решение государственных задач и выполнение социальных обязательств.

Если же часть местных полномочий государство берет на себя, т.е., другими словами, местные сообщества отстраняются от решения собственных вопросов, то, очевидно, действия государства не будут оптимальными с точки зрения удовлетворения потребностей местного сообщества.

Это состояние, как правило, неустойчиво и достаточно быстро принимает крайние формы централизации власти (в виде тоталитаризма, авторитаризма, военной диктатуры и др.). Через некоторое время эта неудовлетворенность населения достигнет некоторого критического состояния, и социальный взрыв – это самое мягкое, что может ожидать государство в этом случае.

При всем разнообразии форм протекания государственных кризисов, связанных с излишней централизацией и подавлением самостоятельности местных сообществ, при более внимательном их рассмотрении можно выделить наиболее общие моменты, которые являются своеобразными сигналами о том, что в стране нарушен баланс интересов общества и государства.

Если государство по тем или иным причинам препятствует развитию самостоятельности местных сообществ или, другими словами, препятствует проявлению самоорганизации в форме территориальных социальных систем, то самоорганизация как неотъемлемое (объективное) свойство социума может найти “выход” в образовании “теневых” (незаконных) общностей.

Поэтому одним из проявлений кризисных явлений, связанных с подавлением самостоятельности местных сообществ, является криминализация сферы экономических отношений на территории местных сообществ, вплоть до криминализации всего “муниципального хозяйства”.

Криминализация из экономической сферы неизбежно распространяется и на политическую сферу, после чего резко возрастает вероятность принятия решений, несовместимых с интересами местного сообщества. Доверие к власти со стороны населения падает, растет социальная напряженность.

Если криминализация достигает критических размеров, то далее, как следствие, социальная напряженность приобретает крайние формы выражения – гражданского неповиновения, что, как правило, приводит к социальному взрыву и смене государственного строя.

Ожидаемой реакцией центральных властей на развитие событий по описываемому выше сценарию может быть еще большая централизация полномочий в органах государственной власти, что создает благоприятную почву для формирования тоталитарного режима правления.

Тоталитарный режим при определенных условиях (например, угрозе внешней агрессии) может на некоторое время задержать развитие кризиса. Однако при тоталитарном режиме существенно снижается экономическая эффективность, что требует перемещения государственных ресурсов из социальной сферы в сферы, не имеющие прямой социальной отдачи (для обеспечения государственной безопасности).

Далее кризисные явления нарастают как снежный ком. Сворачивание “социального пространства” влечет за собой замедление процессов социального развития, а в предельных случаях приводит к уничтожению интеллектуального потенциала нации. За утратой интеллектуального ресурса неизбежно следует утрата суверенитета страны, сначала по существу, а потом и формально. В этой ситуации смена государственного строя становится неизбежной.

Какой же тактикой руководствоваться в целях преодоления кризиса с сохранением государства или, по крайней мере, целостности страны?

В период кризисов государство укрепляется тем, что “сбрасывает” с себя часть полномочий на нижние уровни управления. Это приносит эффект только тогда, когда переданные полномочия подкрепляются полномочиями по формированию доходных частей местных бюджетов (включая неналоговые источники). Оставив за собой общегосударственные функции и, прежде всего, контроль за соблюдением законодательства, государство может обеспечить выход из кризиса с сохранением государственного строя.

Разрешение кризиса (с позитивным или негативным для государства исходом) неизбежно наступает и, если государство не извлекает исторических уроков, кризисы могут повторяться. Такого рода кризисы, обусловленные подавлением самостоятельности местных сообществ, неоднократно повторялись, особенно ими богата история России.

Неизбежность возникновения кризисов на определенной стадии социального развития связана с отсутствием демократических традиций, а также эффективных социальных механизмов, гарантирующих местным сообществам статус субъектов социально-экономического развития.

Из этого следует вывод: развитие местного самоуправления в интересах государства просто необходимо (однако этот интерес не всегда осознан). Для придания процессу развития местного самоуправления поступательного характера нужны определенные гарантии. За свою историю человечество наработало такие механизмы. Гарантиями, в частности, могут быть государственные законы и международные договоры.

В свете процесса взаимодействия местных сообществ и государства, история мировой цивилизации видится как история поиска равновесия между обществом (в том числе, в лице местных сообществ) и государством на различных этапах социального развития человека. С этой точки зрения Европейскую хартию местного самоуправления, принятую в 1985 году, следует рассматривать как определенный итог поиска механизма согласования интересов общества и государства.

В общем на сегодняшний день европейская цивилизация нашла такой механизм в виде современной модели местного самоуправления (закрепленной в Европейской хартии местного самоуправления).

Таким образом, основная “государственная” задача органов местного самоуправления – это обеспечение согласования интересов общества в лице местных сообществ и государства. Тем самым местное самоуправление придает дополнительную устойчивость государственному строю. Государство без местного самоуправления неустойчиво. Отсутствие самостоятельности у местных сообществ неизбежно приводит к государственным кризисам с возможной сменой государственного строя.

С этой точки зрения местное самоуправление является необходимым условием устойчивого развития государства.

Одним из определяющих факторов, приведших Россию в состояние кризиса, является отсутствие в течение длительного времени института местного самоуправления на ее территории. Для России становление и развитие института местного самоуправления должно быть самой приоритетной целью.

Однако остается открытым вопрос, “сколько” местного самоуправления должно быть в государстве. Рассмотрим его подробнее.

Критерии устойчивости системы “общество – государство”

Итак, местное самоуправление необходимо – это требование обусловлено объективными причинами. Однако, “сколько” местного самоуправления должно быть в государстве, т.е. каким объемом полномочий должны наделяться местные сообщества. До настоящего времени не выработано каких-либо универсальных критериев, которые позволили бы осуществить количественную оценку “доли местного самоуправления” в государстве.

Некоторые перспективы в этом отношении, по-видимому, связаны с применением принципа субсидиарности, в соответствии с которым права и интересы личности имеют приоритет перед правами любой общности, а права и интересы ранее образованной и близкой к личности общности имеют определенный приоритет перед правами и интересами более крупной общности или общности более высокого уровня.

В соответствии с принципом субсидиарности местное сообщество должно иметь приоритет по отношению к региональным структурам и государству. На этом основании должна строиться и система вложенных хозяйственных комплексов и компетенция уровней управления. Все вопросы, которые наиболее эффективно (в интересах личности и местного сообщества) могут быть решены на местном уровне, должны относится к компетенции местного сообщества.

Однако, до настоящего времени не известны примеры использования принципа субсидиарности для количественной оценки соотношения государственных и местных полномочий.

Одновременно интенсивно разрабатываются иные методы оценки устойчивости государственных образований. В частности, автором настоящей статьи совместно с А.С.Харитоновым подготовлена серия публикаций по вопросу оценки устойчивого развития государства, в которых выдвинута идея о наличии общего научного фундамента для объяснения закономерностей развития (самодвижения) как живой, так и неживой материи. Разработка этой идеи открывает возможность проникновения точных (математических) методов в гуманитарные науки. В последней работе авторам удалось сделать наброски модели устойчивости социальных систем и показать возможности ее применения к государственным образованиям.

На сегодня наиболее распространенной количественной характеристикой устойчивости социальной системы остаются бюджеты. Но пока неизвестно, каким должно быть оптимальное соотношение бюджетов и, соответственно, какой должна быть доля местного самоуправления в оптимальном (устойчивом) государстве. Опираясь только на бюджетные показатели, вероятно, не удается осуществить строгий сравнительный анализ бюджетных систем различных стран с точки зрения оптимальности государственного устройства.

Приведем в качестве примера доли (в процентах) в консолидированных бюджетах двух стран: Германии и России (данные получены в соответствующих федеральных министерствах по состоянию на 1995 год). Так как доходные и расходные части бюджетов России часто не совпадают, данные по доходам и расходам приведены отдельно, причем данные по доходным частям приведены без учета средств, поступающих и перечисленных в порядке межбюджетных отношений.

Табл. 1.

Страна	Федеральный уровень	Уровень субъекта Федерации (земли)	Уровень местного самоуправления (общин)
Россия (доходная часть)	51,8	24,8	23,4
Россия (расходная часть)	48,1	21,4	30,5
Германия	35,2	37,4	27,4

Из таблицы 1 видно, что степень централизации в России существенно выше, чем в Германии. Однако таблица не дает ответа на вопрос, какое из представленных соотношений ближе к оптимальному. На этот вопрос можно ответить, опираясь на косвенные характеристики, например, сравнивая социально-экономическое положение стран.

В этой связи необходимо отметить, что в решении вопроса об оптимальном распределении полномочий очень многое зависит и от решения некоторых вопросов, которые традиционно относят к сфере идеологии. В частности, распределение и объем полномочий местных сообществ будет в значительной степени зависеть от соотношения долей государственного и частного капитала.

Если доля частного капитала больше государственной (вариант государственного развития США), то, очевидно, социальные вопросы будут решаться преимущественно за счет частного капитала. В этом случае неизбежна коммерциализация социальной сферы со всеми вытекающими отсюда последствиями (падение нравственности, морали, рост преступности и др.).

В случае, если в государстве преобладает доля государственного капитала (вариант государственного развития стран Европейского Союза), то социальные услуги осуществляются преимущественно государством и муниципалитетами, что также имеет свои недостатки и преимущества.

Какому варианту государственного развития отдать предпочтение? Приоритеты должны устанавливаться лидерами нации на основе государственной идеологии, разрабатываемой с учетом национальных особенностей и традиций. Рациональных аргументов здесь нет – это вопрос ценностных ориентации нации.

Особенности российской муниципальной школы

Перефразируя известную поэтическую строку Е.Евтушенко – “поэт в России больше, чем поэт” можно утверждать, что “местное самоуправление в России больше, чем местное самоуправление”. Действительно, российская муниципальная школа имеет ряд существенных особенностей. Она зародилась в недрах новгородской и псковской общин. Период ее бурного развития и зрелости пришелся на вторую половину XIX века. Как научное направление она оформилась в трудах Л.Велихова.

Если в Европе местное самоуправление рассматривается в большей мере как социальный механизм, гарантирующий демократический характер власти, то в России местное самоуправления – не только дань демократии, а, в большей степени, эффективный механизм хозяйствования и управления.

Эффективность местного самоуправления, как уже упоминалось, продемонстрирована во времена реализации Новой экономической политики (нэпа). Рекордный объем полномочий, в том числе по решению хозяйственных вопросов, был передан местным органам власти. В результате страна за короткое время преодолела разруху, вызванную революцией и войнами. Государство передавало полномочия органам местного самоуправления начиная с 1920 г. и довело к 1924 г. их объем до максимального значения (рекордного для мировой практики). К 1927 г. страна по основным показателям вышла на уровень 1913 г. Таким образом был создан определенный “запас прочности”, что дало повод политической элите России свернуть НЭП и перейти к политике индустриализации.

К традициям российской муниципальной школы относится также высокий уровень кооперации при решении хозяйственных вопросов. Кооперирование осуществлялось как на уровне общины, так и на межобщинном уровне.

Другой особенностью российской муниципальной школы является ее социальная направленность.

По оценке многих экспертов, указанные особенности российской муниципальной школы дают ей значительные преимущества перед западными аналогами.

Вместо заключения

Местное самоуправление является одной из форм проявления фундаментального свойства развивающихся социальных систем – способности к самоорганизации. Форма его реализации определяется историческими и культурными традициями, в т.ч. национальной идеей развития. Представляется, что сейчас именно национальной идеи развития, а не помощи от МВФ, России не достает больше всего.

ЛИТЕРАТУРА

Государственное и муниципальное управление: Справочник. М.,1997.

Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Государственное издательство. М.-Л., 1928 (Книга переиздана в г. Обнинске Калужской области Институтом муниципального управления в 1995 г.)

См.: Резник Ю.М. Введение в социальную теорию. Социальная онтология. М., 1999.

Современная картина мира. Формирование новой парадигмы. Сборник статей. / Отв. ред.: Азроянц Э.А., Самохвалова В.И. М., 1997. С. 172

Харитонов А.С. Закон самоорганизации природы и общества // Правила игры. 1996. № 3-4. С. 94-103.

Прокопий из Кессарии. Война с готами. М., 1950. С. 297.

Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Монография. М., Тула, 1997. С. 7.

Города России: энциклопедия /Гл. ред. Г.М.Лаппо. М., 1994.

Прокопий из Кессарии. Война с готами. М., 1950. С. 297.

Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Монография. М., Тула, 1997. С. 7.

Города России: энциклопедия /Гл. ред. Г.М.Лаппо. М., 1994.

Лапин В.А., Харитонов А.С. О модели устойчивого развития государства // “Правила игры”. 1999. № 1. С. 46-49.

Лапин В.А., Харитонов А.С. К поиску модели устойчивого развития государства // Городское управление. 1999. № 5. С. 2-10.

Лапин В.А., Харитонов А.С. К поиску технологий устойчивого развития России // Муниципальная власть. 1999.

<наверх><назад>